GRUPO I –  CLASSE V – Plenário.
TC 042.989/2021-3.
Natureza(s): Acompanhamento.
Órgãos/Entidades: Distrito Sanitário Especial Indígena Tapajós; Fundação Nacional de Saúde; Prefeituras Municipais.     
Representação legal: não há.

SUMÁRIO: ACOMPANHAMENTO. AVALIAÇÃO DE TRANSPARÊNCIA NO ÂMBITO DOS MUNICÍPIOS REALIZADA POR MEIO DE FORÇA TAREFA CIDADÃ. EXERCÍCIO DE CONTROLE SOCIAL COM PARTICIPAÇÃO DE CIDADÃOS VOLUNTÁRIOS. DEFICIÊNCIAS NA TRANSPARÊNCIA ATIVA E PASSIVA EM  ÂMBITO MUNICIPAL.  SELECIONADA AMOSTRA DE CONTRATOS FIRMADOS POR MUNICÍPIOS RECEBEDORES DE RECURSOS FEDERAIS PARA PRÓXIMA ETAPA DA AVALIAÇÃO DE TRANSPARÊNCIA. AUTORIZAÇÃO. CONTINUIDADE DO ACOMPANHAMENTO.

RELATÓRIO

Adoto como relatório a instrução de mérito (peça 9) elaborada no âmbito de auditoria realizada em conjunto pela Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas (Selog) e pela Secretaria do TCU em Santa Catariana (SEC-SC), a qual contou com parecer favorável da chefia imediata (peça 10) e da unidade técnica (peça 11), a seguir transcrita:
“1. A adequada gestão pública exige a presença de mecanismos de controle que, por sua vez, se dividem em duas categorias amplas: o controle formal, exercido por agentes públicos instituídos por lei para tal função e o controle social, exercido pela própria sociedade. Logo, a existência de arranjos institucionais e de atuação efetiva desses mecanismos implica potencializar o controle da gestão pública.
2.	Sob o ponto de vista do controle formal, o arranjo institucional já estabelecido pode ser materializado pela presença das Redes de Controle. Trata-se de pactos formais, firmados entre diversas instituições públicas que assumem o compromisso de agirem de forma colaborativa, dentro de suas respectivas competências, para verificação de aspectos da gestão pública, inclusive quanto a possíveis responsabilizações dos gestores envolvidos. Quanto ao controle social, este pode ser feito de forma difusa e individual ou por meio de organizações privadas da sociedade civil. 
3.	Apesar da existência e atuação dos mecanismos formais e sociais de controle da gestão pública, diversos são os problemas ainda observados na atuação dos administradores públicos que prejudicam o exercício dessa função. Dentre eles, a falta efetiva de cooperação e interação entre o controle institucional e social que permita uma verificação dos atos da Administração de forma ampla e exponencial.
4.	Nesse sentido, em 2011, as entidades integrantes da Organização Latino-Americana e do Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (OLACEFS) juntamente com representantes das comissões da Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI), legisladores nacionais e organizações sociais firmaram compromisso, denominado de Iniciativa TPA (Transparência, Participação Cidadã, Accountability) para incentivar atividades participativas que fortalecessem o sistema de controle público, a partir da incorporação de práticas de transparência, participação e prestação de contas.

5.	A ISSAI 12 reconhece que existe o risco de em uma democracia o poder e os recursos serem mal administrados ou mal utilizados, levando a uma erosão da confiança que pode minar a essência do sistema democrático. Portanto, é fundamental que os cidadãos de um país sejam capazes de responsabilizar seus representantes e as entidades de fiscalização superiores - EFS são essenciais a essa atuação, mostrando o valor e o benefício fornecido pelas EFS´s para fazer a diferença na vida dos cidadãos.
6.	Na mesma diretriz participativa, a Declaração de Punta Cana aponta que a participação do cidadão é fundamental à melhoria da gestão pública e à qualidade da gestão institucional, motivo pelo qual as EFS´s comprometeram-se a promover a participação real, efetiva e progressiva dos cidadãos nas tarefas de auditoria, reconhecendo a sua importância.
7.	Nesse contexto, em 2018 o TCU publicou a Portaria 345/2018 que aprovou o roteiro “O TCU e o Controle Social”, com a finalidade de estabelecer as diretrizes gerais de como se realizar a interação com o controle social, bem como fornecer bases para a elaboração de uma estratégia de parceria com a sociedade para o controle da Administração Pública.
8.	Por sua vez, o Plano Estratégico 2019-2025 do TCU destaca que o ambiente de controle institucional é extremamente complexo e dinâmico, bem como envolve temas de grande importância presentes no contexto nacional, como a participação social. Por isso aponta para a necessidade de que ações de controle tenham maior atenção aos aspectos que impactam a geração de valor para a sociedade, de forma a atender aos seus anseios e forneça insumos para a atuação do Congresso Nacional e para o controle social.
9.	Nota-se que o avanço do fortalecimento da parceria entre controle institucional e social tem sido estimulado pela principais Instituições de Controle Mundiais e o TCU, por sua vez, vem intensificando suas ações nesse sentido, inclusive com a expectativa de que a próxima Presidência do TCU auxilie na implementação de um ranking nacional de transparência nos municípios que permita os cidadãos fiscalizar o uso do recurso público e estejam habilitados a cobrar dos gestores e dos órgãos de controle a obtenção dos resultados esperados.
10.	Como consequência dessa agenda, alguns trabalhos foram idealizados prevendo interação com o controle social, a exemplo do projeto Força Tarefa Cidadã 2021.
11.	A Força Tarefa Cidadã se constituiu em uma ação colaborativa entre as Redes de Controle da Gestão Pública, a sociedade civil organizada e os gestores públicos municipais visando a contribuir para a transparência e o cumprimento dos aspectos legais a ela relacionados para a correta aplicação dos recursos públicos. 
12.	Formaram o grupo de coordenação desse projeto representantes da Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas (Selog), Secretaria do TCU em Santa Catariana (SEC-SC), Controladoria-Geral da União (CGU), Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul (TCE/RS) e Observatório Social do Brasil (OSB).
13.	Diferentemente das demais iniciativas de avaliação da transparência pública dos municípios, este projeto visa a avaliar o tema com enfoque, prioritariamente, no controle social que, em geral, necessita de informações organizadas e de fácil entendimento relativas a um determinado processo ou objeto a fim de que possa desempenhar suas atribuições. 

I.	Objetivo 
14.	A ausência de transparência efetiva dos municípios e de uma estratégia de atuação de controle sustentável sobre os entes estaduais e municipais na gestão de recursos federais constituem os principais problemas relacionados ao contexto de atuação conjunto entre controle social e institucional.
15.	Apesar das diversas iniciativas e trabalhos anteriores, os instrumentos de transparência municipal continuam sem atender aos requisitos esperados e as entidades estatais não atuam de forma adequada para que esses instrumentos se aperfeiçoem, a fim de proporcionar um ambiente com maior fiscalização, seja pelo controle institucional, seja pelo controle social. 
16.	Por sua vez, os órgãos de controle, apesar de reconhecerem a importância e relevância da transparência para o aperfeiçoamento da gestão pública, ainda não possuem uma estratégia clara e permanente de atuação indutora da melhoria dos níveis de transparência, atrelada a possíveis responsabilizações por descumprimentos dos mandamentos legalmente estipulados, que seja sustentável e aderente às suas competências sem que isso implique em um impacto significativo em suas atividades regulares, tendo em vista a pulverização e excessiva granularidade nas ocorrências de inadequados níveis de transparência. 
17.	Essa ausência de atuação sistematizada acaba por abalar a confiança da sociedade e do controle social nas ações de controle institucional, enfraquecendo a parceria entre esses atores e prejudicando a legitimidade dessas organizações estatais. 
18.	Desse modo, tem-se que o objetivo geral desse Acompanhamento é propor ações perenes e sustentáveis que contribuam para a melhoria da transparência pública nos municípios e definir e implementar estratégia de atuação de controle do TCU no sentido de coibir e corrigir práticas em desacordo com a transparência pública em entes estaduais e municipais quando da aplicação de recursos federais.
III.	Resultados da FTC
19.	A atuação da Força Tarefa Cidadã foi executada em três fases: Fase 1 - Preparação e Engajamento (1º/3/2021 a 25/8/2021); Fase 2 – Avaliação da transparência pública (26/8/2021 a 7/7/2022); e Fase 3 – Ações de Controle Formal. Cada uma dessas fases contempla um rol de ações específicas que foram definidas em conjunto pelos órgãos e entidades que conduziram a ação: TCU, CGU, TCE/RS e OSB. 
20.	A Fase 2 de avaliação foi realizada em municípios dos estados cujas Redes de Controle demonstraram interesse em participar do projeto nesse momento, assim como em função do tempo necessário, da complexidade das análises a serem realizadas e da quantidade de cidadãos disponíveis, aproximadamente 150 voluntários, para capacitação e posterior realização da avaliação.
21.	Sinteticamente, no que tange à Transparência Ativa, a estratégia de avaliação definida contemplou a realização de análises em duas etapas: Etapa 1 para verificação de aspectos gerais de transparência e Etapa 2 para análises de informações específicas de contratos selecionados. Enquanto a avaliação da Transparência Passiva foi executada a partir da definição dos blocos de avaliação e dos pedidos de acesso à informação da Etapa 1 da avaliação da Transparência Ativa. 
22.	Em função das experiências anteriores da CGU e do TCE/RS, bem como dos resultados da avaliação piloto realizada, entendeu-se que o bloco principal de avaliação seria sobre as formas de realização dos pedidos de acesso à informação e a efetividade do seu atendimento pela prefeitura. O detalhamento dos itens e critérios utilizados encontra-se no relatório de Produção de Conhecimento juntado ao TC 014.699/2021-4 (Administrativo).
23.	A FTC projetou que as avaliações Ativa e Passiva pudessem se complementar para possibilitar a coleta de evidências mais fidedignas sobre a transparência municipal, especialmente quando o município não disponibiliza certas informações/documentos em seu sítio eletrônico, mas atende ao solicitado via pedido de acesso à informação. 
24.	Os principais resultados da FTC estão apresentados a seguir, considerando a data de 07/07/2022.
III.1 Transparência Ativa
Etapa 1- Aspectos Gerais

25.	Nessa Etapa foram avaliados 2.376 municípios, no período de 26/8/2021 a 7/7/2022, o que representa a totalidade das cidades dos Estados de Santa Catarina, Paraná, Tocantins, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Mato Grosso do Sul, Acre e Rio Grande do Sul. 
26.	Nessa etapa era possível atingir a nota total de 6 pontos para o caso de atendimento integral de todos os itens avaliados. Na média da amostra avaliada, 64% dos Municípios estiverem no maior quadrante de atendimento. O Gráfico 1 mostra a distribuição percentual por Estado em comparação à média.

27.	Nota-se que os Estados de Mato Grosso do Sul (8%), Rio de Janeiro (6%) e Rio Grande do Sul (6%) foram os que mais apresentaram municípios no pior quadrante. O item avaliado que mais apresentou não aderência ao critério de avaliação foi o que verificou se o sítio/portal do Município possuía ferramenta de busca que efetivamente permitisse o acesso às informações sobre Obras Públicas. 
28.	Aproximadamente 66% das cidades avaliadas não possuíam ferramenta adequada (inexistente ou não retornam as informações pesquisadas). Ressaltando o fato de que muitos portais, apesar de terem à disposição uma ferramenta de busca, não proporcionam o direcionamento adequado para dados ou informações de contratações ou contratos, mas apenas retornam notícias na imprensa sobre o Município. 
Etapa 2 - Aspectos Específicos
29.	Após essa verificação geral, a estratégia foi examinar detalhes de uma contratação de obra pública e outro de dispensa de licitação na área de saúde, desde os documentos da fase interna da contratação até os pagamentos realizados à contratada. 
30.	Essa escolha deu-se pela relevância e materialidade que normalmente a execução de obras e, mais recentemente, o enfrentamento da Covid-19, possuem em um município.
31.	Os critério legais utilizados foram o art. 8º, §1º, inciso V, da Lei 12.527/2011, o qual dispõe que a divulgação das informações deverá contemplar, no mínimo, dados gerais para o acompanhamento de programas, ações, projetos e obras de órgãos e entidades e ainda o art. 4º, § 2º da Lei 13.979/2020, que dispõe que todas as contratações ou aquisições realizadas no período da pandemia seriam imediatamente disponibilizadas em sítio oficial específico na rede mundial de computadores (internet), contendo, no que couber, além das informações previstas no § 3º do art. 8º da Lei 12.527/2011, o nome do contratado, o número de sua inscrição na Receita Federal do Brasil, o prazo contratual, o valor e o respectivo processo de contratação ou aquisição. 
32.	Para essa etapa foram avaliados, no período de 20/10/2021 a 7/7/2022, apenas os municípios com mais de 50 mil habitantes (porte maior), totalizando 236 cidades. No que tange aos aspectos de obras públicas, a pontuação possível varia de 0 a 22. Na média, 74% dos municípios estiverem nos dois piores quadrantes, ou seja, com a metade ou menos do total da pontuação possível, conforme apresentado no Gráfico 2.

33.	Nota-se que apenas o Estado do Tocantins teve avalições nos quadrantes superiores. Já Minas Gerais (50%) e Acre (50%) apresentaram os piores resultados das cidades avaliadas.
34.	Cenário semelhante é observado em relação aos aspectos analisados quanto à dispensa de licitação na área da saúde. Nesse caso, a pontuação possível varia de 0 a 19.na média, também 74% estiverem nos dois piores quadrantes, conforme apresentado no Gráfico 3.

35.	Nesse caso, apenas o Acre não possuiu avaliações nos dois piores quadrantes, enquanto Rio de Janeiro (60%) e Rio Grande do Sul (54%) apresentaram mais cidades com piores pontuação.
36.	Nota-se que na média geral mais da metade dos municípios não disponibilizam documentos ou informações específicas sobre suas obras públicas e/ou dispensa de licitação na área de saúde. Isso implica dizer que o cidadão não consegue consultar de forma objetiva informações básicas como valores, períodos de execução, contratados, objeto, origem de recursos, empenhos realizados, relatório de fiscalização efetuada e as autorizações de pagamentos efetivadas. Contexto esse que prejudica o regular exercício do controle social sobre os gestores públicos.
37.	Impende ainda ressaltar que essas 236 cidades estão dentre aquelas com mais de 50 mil habitantes, o que, a princípio, denotaria maior capacidade e estrutura para que tivessem instrumentos de Transparência Ativa mais efetivos. 
38.	Tem-se, portanto, que melhorias na Transparência Ativa necessitam ser realizadas com a urgência que o assunto requer, especialmente sendo ela o fundamento para o efetivo exercício de controle social e institucional. Os dados apresentados revelam que quase todos atendem ao requisito de existência de um Portal de Transparência, mas muitos não atendem a critérios de organização, clareza e completude da informação tal como dispõe a da Lei 12.527/2011.
39.	Com as falhas de Transparência Ativa evidenciadas, a Força Tarefa Cidadã realizou ainda avaliação na Transparência Passiva, como uma forma de validar a condição de acesso às informações não disponibilizadas de ofício pelos municípios. Os resultados serão expostos a seguir.
III.2 Transparência Passiva
40.	No período de 30/9/2021 a 7/7/2022 foram avaliadas 236 cidades dos oito estados participantes da FTC, tendo sido contemplados todos os municípios com população superior a 50 mil habitantes. Portanto, para essa avaliação foram analisados basicamente as cidades maiores, que, supostamente, têm mais estrutura para viabilizar o funcionamento adequado dos instrumentos de Transparência Passiva. 
41.	Para esse tipo de verificação foram solicitadas informações aos municípios e, conforme a resposta recebida, elas foram classificadas de acordo com as seguintes categorias: não atende, atende parcialmente ou atende.
42.	Dessa avaliação, pode-se observar que na média 46% dos municípios não atenderam ao que foi solicitado, sendo Rio de Janeiro (60%) e Rio Grande do Sul (54%) os que apresentaram maior incidência de não atendimento. O gráfico 4 consolida os percentuais gerais por estado.

43.	Apenas o Acre obteve algum tipo de atendimento, seja parcial ou total. O elevado não atendimento das respostas dadas foi o padrão observado, do tipo “As informações encontram-se no Portal de Transparência do Município”, sem indicar link de acesso ou permitir um direcionamento específico ao solicitante. E, como se pôde ver pelos dados da Transparência Ativa, não há uma elevada maturidade informacional dos Portais para suportar esse tipo de resposta à uma solicitação de informações.
44.	Com isso, tem-se que os municípios da amostra cumpriram com o prazo legal de resposta. Contudo, em sua maioria encaminharam como resposta a informação de que o que foi solicitado encontrava-se disponível no Portal de Transparência do município, ou seja, que a Transparência Ativa já atendia à solicitação realizada. 
45.	Entretanto, como exposto pelos dados gerais e específicos da Transparência Ativa, os municípios possuem deficiências informacionais, de conteúdo, organização e busca das informações disponibilizadas, quando elas efetivamente existem. Esse cenário revela dificuldade para que um cidadão, no exercício do controle social, possa, acessar algo útil e de interesse coletivo.
46.	Por esse motivo, embora existam várias iniciativas de incentivo à Transparência Pública, é possível constatar que ela ainda é incipiente e merece, portanto, uma agenda prioritária e específica para adoção de medidas de controle estruturantes e balizadoras de melhoria desse contexto, a fim de que possa se definir critérios claros de como os instrumentos devem funcionar em prol do controle social e institucional e não simplesmente ser um conjunto de informações ou documentos publicados de forma que não viabilize o efetivo exercício do controle. 
47.	Desta forma, a Força Tarefa Cidadã cumpre o papel em demonstrar esse cenário aos órgãos de controle, especialmente às Redes de Controle, e no sentido de fortalecer a sinergia e atuação articulada que deve existir no exercício de suas competências legais. 
48.	No caso do TCU, esses resultados serão utilizados como insumos para atender aos critérios estabelecidos neste ACOM, conforme a Matriz de Planejamento já aprovada pelo Ministro Relator. Para tanto, foram realizados procedimentos iniciais de validação dos dados recebidos e constituição de uma amostra de municípios que pudesse ser utilizada para fins de ações de controle, conforme descrito a seguir.  
IV.	Estratégias de Controle 
49.	Nos termos do item 68 da Portaria/TCU 345/2018, que aprovou o roteiro “O TCU e o Controle Social”, a atuação do Tribunal utilizando dados encaminhados pela sociedade precisa avaliar e mitigar os riscos envolvidos nessa transferência, de forma a respeitar os critérios legais e normativos de competência de atuação institucional.
50.	Nessa linha, uma série de medidas mitigadoras são previstas pela Portaria e que foram utilizadas na FTC, especialmente a definição dos critérios e modelagem de avaliação feita por auditores, realização de capacitação dos avaliadores cidadãos e, finalmente, a validação de informações finais da amostra ora selecionada. 
51.	Isso porque, mesmo com as medidas mitigadoras, as informações repassadas não se constituem, automaticamente, em evidência de controle externo, pois necessitam de um processo de validação realizado por auditores para que possam embasar ações de controle, em especial se envolverem a responsabilização de gestores. 
52.	Por essa razão e com base nos dados das avaliações, foi realizado um processo de amostragem e dessa amostra os dados foram devidamente validados. Esse sequenciamento de procedimentos encontra-se previsto na Matriz de Planejamento (peça 4) realizada antes de iniciar os trabalhos de análise, de forma a refletir os objetivos esperados e como alcançá-los. 
53.	A matriz de planejamento foi aprovada (peça 7) pelo Ministro-Relator, de maneira que os trabalhos deste acompanhamento serão executados em quatro estágios, a saber:
a)	1º - A partir da aplicação de diretrizes e critérios pré-estabelecidos, detalhados no tópico III.1 a seguir, definir uma amostra de municípios com piores indicadores de transparência na avaliação da FTC e que receberam maiores quantidades de recursos federais em 2020-2021;
b)	2º - Com a amostra estabelecida, selecionar contratos financiados com recursos federais e verificar a aderência destes aos critérios legais de transparência existentes, conforme utilizados pela FTC. Em não havendo aderência, solicitar manifestação dos municípios respectivos a respeito de providências quanto à presença e/ou melhoria de seus instrumentos de transparência em relação aos contratos financiados com recursos federais. Para aqueles municípios cuja manifestação não se mostre suficiente à regularização da situação, propor autuação de processos de representação individual para determinar o cumprimento de requisitos mínimos de transparência com, por exemplo, elaboração e acompanhamento de planos de ação e, se for o caso, responsabilização dos gestores daqueles municípios;  
c)	3º - Levantar, a partir dos contratos analisados no 2º estágio, os critérios de repasse e acompanhamento realizados pelos órgãos federais repassadores, bem como aqueles que possuem competência para expedir recomendações/orientações a respeito dos requisitos mínimos de transparência que devem ser conferidos à gestão dos recursos federais repassados a municípios;
d)	4º - Adotar medidas para que os órgãos federais repassadores de recursos estabeleçam procedimentos estruturantes, tais como a criação de critérios de transparência e participação cidadã, no sentido de orientar, acompanhar e induzir a efetividade da transparência ativa e passiva municipal em relação a contratações financiadas com recursos federais.
54.	Com esses procedimentos espera-se obter os seguintes resultados, respectivamente:
a)	Melhorar a transparência da aplicação de recursos federais por estados e municípios por meio de recomendações e/ou determinações estruturantes para que os órgãos federais repassadores possam orientar, acompanhar e induzir a efetividade da transparência ativa e passiva municipal em relação às suas contratações financiadas com recursos federais; 
b)	Fortalecer e incentivar a atuação dos órgãos de controle (redes de controle) de forma articulada com o controle social para a realização de trabalhos integrados relativamente ao tratamento das informações obtidas pelo controle social; e
c)	Uniformização e definição, no âmbito do TCU, de uma estratégia perene no tratamento e acompanhamento de assuntos relacionados à transparência dos entes subnacionais que gerenciam recursos federais.

IV.1 Metodologia de escolha da amostra
55.	Considerando que o presente trabalho tem como insumo principal os resultados das avaliações de transparência realizadas no âmbito da Força Tarefa Cidadã (Produção de Conhecimento TC 014.699/2021-4), que essas avaliações envolveram cerca de 2.376 municípios e considerando, ainda, os procedimentos e resultados esperados a partir da Questão 1 da Matriz de Planejamento, foram definidas diretrizes de amostragem e critérios de seleção a serem aplicados aos dados/informações existentes, com o objetivo de se chegar à amostra pretendida de municípios a serem objeto deste Acompanhamento.  
IV.1.1 Diretrizes de Amostragem
56.	As diretrizes de amostragem representam as condições gerais que devem ser atendidas na escolha da amostra, de forma que certos aspectos sejam necessariamente contemplados e possam atingir um conjunto de municípios selecionados para aplicação dos procedimentos subsequentes de auditoria.
Diretriz 1 – Recebimento de Recurso Federal (D1)
57.	A primeira diretriz é a de que os municípios que compõem a amostra precisam ter recebido recursos federais de transferências no período de 2020 e 2021. Isso porque uma eventual atuação do TCU precisa fundar-se na sua jurisdição legal esculpida no art. 5º, inciso VII, da Lei 8.443/1992 c/c arts. 48-A, incisos I e II, e 59, caput, da Lei Complementar 101/2000, além de ser tempestiva.  
58.	 Para o alcance dessa diretriz foram extraídos dados do Portal de Transparência do Governo federal (https://www.portaltransparencia.gov.br/convenios/consulta?ordenarPor=orgao&direcao=desc) com os filtros de período (2020-2021) e de Estados, contemplando apenas aqueles que participaram das avaliações da Força Tarefa Cidadã, a saber: Santa Catarina, Paraná, Tocantins, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Mato Grosso do Sul, Acre e Rio Grande do Sul. 
Diretriz 2 – Ter contrato vigente (D2)
59.	A referida diretriz refere-se ao fato de que o contrato a ser escolhido para a amostra precisa estar vigente em 30/6/2022, isso porque os critérios de transparência utilizados na FTC seguem a lógica do controle social, que busca por informações e dados de ações mais atuais realizadas na sua cidade. 
60.	Ademais, para os contratos vigentes espera-se que todas as informações e documentação desde o ciclo de contratação até a execução contratual estejam devidamente disponibilizadas de forma organizada e de fácil entendimento ao cidadão, permitindo, inclusive, que os órgãos de controle possam realizar verificação prévias a eventuais ações de controle formal.
Diretriz 3 – Ter avaliação de transparência realizada (D3)
61.	Por limitações de tempo e de número de avaliadores, face à complexidade das verificações, especialmente da Etapa 2 da FTC (detalhada a seguir), não foi realizada a avaliação de todos os municípios originalmente pretendidos, o que se encontra em andamento, além de na Etapa 1 (detalhada a seguir) da FTC podem existir inconsistências das avaliações realizadas. 
62.	Logo, somente serão consideradas na amostra aquelas cidades que passaram por um processo de validação, no TCU, das informações fornecidas pelos avaliadores sociais e que apresentavam resultados disponíveis até 07/07/2022. 
Diretriz 4 – Mínimo de dois municípios por Estado, um de pequeno porte e um de grande porte (D4)
63.	Impende esclarecer que, para os municípios que foram avaliados, os resultados das avaliações de Transparência Ativa da FTC, recorte usado nesse processo de amostragem, estão divididos em Etapa 1 e Etapa 2. A Etapa 1 avaliou todos os municípios, sem distinção de tamanho populacional, inseridos nas Redes de Controle participantes da FTC, totalizando 2.376 cidades dos Estados de Santa Catarina, Paraná, Tocantins, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Mato Grosso do Sul, Acre e Rio Grande do Sul. 
64.	Já a Etapa 2 se limitou aos municípios de grande porte, assim entendidos aqueles com mais de 50.000 (cinquenta mil habitantes), dos estados participantes. Desta forma foram avaliadas 236 cidades no total.
65.	Os municípios de grande porte, portanto, passaram pelo ciclo completo de avaliação (Etapas 1 e 2), enquanto os de pequeno porte foram analisados apenas na Etapa 1. Assim, como as avaliações não se deram de maneira uniforme, mas sim em etapas que não contemplaram de forma igualitária todos os municípios, adotou-se a diretriz de que, para cada Estado fosse selecionado, no mínimo, um município de pequeno porte e um de grande porte, para que não houvesse risco de viés indevido na amostra em função do número de habitantes, conjugando capilaridade, relevância e materialidade.
IV.1.2 Critérios de Seleção
66.	Os critérios de seleção se referem aos tipos de informações que serão verificadas para filtrar a escolha de municípios em condições semelhantes segundo as diretrizes estabelecidas.  Os referidos critérios serão preferencialmente utilizados na ordem em que foram numerados. Nesse sentido foram definidos os seguintes critérios:
Critério 1 – Vigência Atual
67.	Para a escolha do contrato a ser pesquisado utilizou-se o critério de que eles precisam estar em execução, pois essa situação melhor se amolda aos critérios utilizados na FTC, que envolve análise de informações/documentos que vão desde a etapa interna de licitação até os pagamentos que estão sendo realizados.
Critério 2 – Data de Realização da Licitação
68.	Alguns convênios com recursos repassados em 2020 e 2021 e com contratos vigentes, tiveram seus processos de contratação em anos anteriores e sem a devida apresentação nos portais de Transparência. 
69.	Por exemplo, uma licitação ocorrida em 2015, mas o Portal só contém informações/documentos de licitações a partir de 2016. Nesse caso, como o escopo não é analisar o histórico de Transparência, adotou-se como critério usar os contratos oriundos de processos de contratação que possuam possibilidade de pesquisa no Portal Municipal, evitando utilizar-se de um processo que não tem informações por questões de antiguidade.
Critério 3 – Objeto 
70.	Foram priorizados objetos relacionados a obras e à saúde, como forma de seguir os critérios de análises da FTC, com fundamento na Lei 12.527/2011, art. 8º, §3º inciso I, c/c Lei Complementar 101/2000, art. 48-A, inciso I e com fundamento na Lei 13.979/2020, art. 4º, § 2º, Enfrentamento da Covid-19. 
Critério 4 – Maiores recursos liberados (MRL)
71.	Os recebimentos foram escolhidos pelos valores liberados do convênio, sendo escolhido aqueles de maior materialidade conforme o porte de Município (Diretriz 3).  Em caso de igualdade, utilizou-se como critério de escolha o recebimento per capita calculados a partir da divisão entre o total de recursos recebidos e a população respectiva do município. 
Critério 5 – Piores desempenhos na Avaliação de Transparência (AVT)
72.	Serão considerados como de piores desempenho aqueles municípios que obtiveram a menor escala dentre todos que cumpriram com as Diretrizes e Critérios anteriores. 
Critério 6 – Outliers (OUT)
73.	Os outliers são as observações extremas que se diferenciam drasticamente de todos os outros, especialmente quanto à inexistência ou baixa qualidade do Portal de Transparência, com ausência de documentos e apenas indicações de informações vagas sobre os contratos e processos de contratação.
IV.1.3 Amostra Selecionada

74.	Considerando as diretrizes e critérios definidos contemplados conforme a trilha contida no Apêndice I, obteve-se a seguinte amostra de 22 municípios, com os respectivos contratos e convênios correspondentes, apresentada a seguir de forma sintetizada:
Estado	Município	Convênio	Contrato	Valor Repasse	Repassador	
Acre	Mâncio Lima	850383/2017	089/2019	R$ 2.925.000,00	Esportes	
	Cruzeiro do Sul	
875010/2018	365/2021	R$ 1.200.000,00	Desenvolvimento	
	Rio Branco	
859685/2017	847/2019	R$ 2.071.000,00	Turismo	
Tocantins	Filadélfia	861498/2017	05/2019	R$ 10.000.000,00	Desenvolvimento	
	Gurupi	848409/2017	102/2018	R$ 4.943.600,00	Desenvolvimento	
	Bandeirantes do Tocantins	
886238/2019	90/2020	R$ 1.500.000,00	Saúde	
Mato Grosso do Sul	Costa Rica	
890957/2019	4252/2020	R$ 3.857.860,28	Meio Ambiente	
	Campo Grande	
886301/2019	55/2021	R$ 21.283.653,00	Desenvolvimento	
Rio de Janeiro	Mendes	
864877/2018	16/2018	R$ 19.292.392,82	Saúde	
	São Francisco de Itabapoana	
829366/2016 	67/2018	R$ 4.208.534,65	Desenvolvimento	
	Duque de Caxias	
882288/2018 	06-033/2021	R$ 1.750.000,00	MAPA	
Paraná	São Mateus do Sul	896305/2019	220/2020	R$ 3.655.740,00	Desenvolvimento	
	Pitanga	865477/2018	476/2019	R$ 25.000.000,00	Saúde	
	Guarapuava	890959/2019	160/2020	R$ 4.682.835,66	Meio Ambiente	
Santa Catarina	Porto Belo	799349/2013	21/2020	R$ 12.675.000,00	Turismo	
	Bombinhas	869944/2018	68/2020	R$ 1.390.804,60	Turismo	
	Blumenau	842262/2016	125/2020	R$ 17.637.517,86	Desenvolvimento	
Rio Grande do Sul	Cambará do Sul	729020/2009	80/2019	R$ 10.300.000,00	Turismo	
	Santa Maria	799546/2013	240/2019	R$ 2.925.000,00	Turismo	
Minas Gerais	Senador Amaral	892832/2019 	26/2021	R$ 3.183.255,66	MAPA	
	Vargem Alegre	864474/2018 	21/2020	R$ 4.000.000,00	Saúde	
	Ituiutaba	768819/2011 	169/2021	R$ 9.750.000,00	Esportes	
75.	O somatório dos recursos liberados nesses repasses é de R$ 168.232.194,53 (cento e sessenta e oito milhões, duzentos e trinta e dois mil, cento e noventa e quatro reais e cinquenta e três centavos). No Apêndice II encontra-se a planilha expandida da referida amostra.
76.	Ademais, considerando que a atuação do presente processo englobou inicialmente como Unidade Jurisdicionada apenas o Ministério da Saúde, com a identificação de outros Ministérios repassadores tem-se como necessária a inclusão deles, por prevenção, como Unidades Jurisdicionadas envolvidas nesse Acompanhamento. 
77.	Destacando ainda que todos os repassadores selecionados utilizam a mesma sistemática de transferência voluntária, fundada na Portaria Interministerial 424/2016 alterada pela Portaria Interministerial ME/CGU 414/2020 e Decreto 6.170/2007, utilizando a Plataforma +Brasil (Antigo Siconv). 
78.	Por essa razão será proposta ainda a inclusão, no rol de Unidades Jurisdicionadas desse Acompanhamento, dos Ministérios da Economia e da Controladoria-Geral da União em função de serem os gestores e reguladores da forma de repassa utilizada, tendo em vista o disposto no art. 18 do Decreto 6.170/2007. 
79.	A inclusão dessas novas UJ´s permitirá a eventual expedição de recomendação ou determinação para aprimoramento dos mecanismos de supervisão e fiscalização da transparência dos recursos federais transferidos a municípios e Estados. 
V.	Etapas Posteriores	
80.	Com a continuidade do Acompanhamento serão realizadas diligências tanto para municípios selecionados na amostra como para os Ministérios repassadores, de forma a obter informações sobre seus instrumentos de Transparência, no caso dos entes municipais, e de supervisão e controle, no caso dos repassadores.
81.	Desse modo, e considerando que as transferências voluntárias analisadas possuem fundamento legal na Portaria Interministerial 424/2016, a atuação junto aos Ministérios da Economia e da Controladoria-Geral da União, em função da competência legislativa contida no art. 18 do Decreto 6.170/2007, visa à atualização, se for o caso, de seus normativos, especialmente no que tange às regras de transparência dos repasses de recursos federais, a exemplo da verificação quanto à adequada transparência dada pelo convenente/recebedor aos recursos repassados.
82.	Para os municípios, em caso de não atendimento a devida disponibilização das informações e documentos, será realizada a devida apuração do caso, contemplando o contraditório e ampla defesa, para aplicação das sanções aos responsáveis relativas ao não cumprimento dos requisitos legais de Transparência utilizados como critérios legais desse processo de Acompanhamento.  
83.	Por fim, a Portaria/TCU 345/2018 que aprovou o roteiro “O TCU e o Controle Social” também poderá ser objeto de atualização/revisão para contemplar o novo cenário de participação social aliada ao controle institucional, notadamente em relação às ações de supervisão e validação das avaliações realizadas pelo controle social, possibilitando, se possível, um tratamento prioritário dentro do TCU para demandas oriundas dessa parceria e um sistema de reconhecimento para os participantes cidadãos que possibilitaram o efetivo exercício do controle para melhoria da gestão pública. 
84.	Essas etapas serão objeto de relatórios detalhados posteriores, no âmbito desse Acompanhamento, para que suas medidas sejam analisadas e autorizadas pelo Ministro-Relator. 
VI.	Conclusão	
85.	Com os resultados da FTC e a estratégia de atuação descrita na Matriz de Planejamento e nesse Relatório inicial entende-se pertinente dar conhecimento neste momento sobre o contexto de ineficácia da transparência pública, em afronta aos normativos aplicáveis ao caso, para que o Tribunal possa autorizar a continuidade desta ação de controle com a incorporação das informações obtidas pela FTC.
86.	Destaca-se ainda que, foi recentemente comentado pelo futuro Presidente do TCU, Ministro Bruno Dantas, no 21º Fórum Empresarial LIDE o fato de não haver informações suficientes e organizadas para a população sobre como a uma despesa se realiza, quais são os programas que o município empreende, quem são os responsáveis por esses programas e se eles estão sendo efetivos. Isso porque a Lei de Acesso à Informação (LAI) ainda não chega de forma plena aos municípios, pois muitos deles sequer possuem um portal de transparência e o órgão controlador não possui auditores suficientes para fiscalizar os dados.
87.	Nesse contexto, a população não consegue consultar o que precisa e, por efeito, fiscalizar as políticas públicas realizadas em sua cidade. Isso pode ser evidenciado a partir dos dados coletados pela FTC e da amostra constituída nesse relatório, em que o ciclo informacional é inexistente ou desorganizado, pois, mesmo havendo muitas informações disponíveis, elas não estão organizadas e logicamente encadeadas conforme o ciclo básico esperado para uma consulta cidadã, tal como representado na figura abaixo:

88.	A título de exemplo, normalmente os Portais de Transparência municipais possuem uma consulta de convênios que direciona para o portal da transparência do governo federal, que por sua vez direciona para a Plataforma +Brasil (Antigo SICONV) que é um Portal, segundo sua própria descrição, concebido para “o desenvolvimento de ações voltadas à melhoria dos processos de gestão das transferências da União, operacionalizadas por meio do Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse – SICONV”. 
89.	Ou seja, idealizado para gerir melhor o processo de formalização, execução e prestação de contas, sob o ponto de vista do repassador federal, e não exatamente para servir como ferramenta de transparência do município recebedor. E ainda que ele utilize a plataforma com essa finalidade, seria preciso adequar a consulta ao seu Portal a um direcionamento específico pesquisado pelo cidadão, fato que não ocorre atualmente. 
90.	São pesquisas distintas, em Portais distintos para se tentar chegar à informação precisa e, quiçá, aos respectivos documentos de um objeto financiado por recursos federais.
91.	O que se espera de uma transparência efetiva é que o cidadão possa consultar qualquer um desses módulos principais e por ele obter as interligações pertinentes do que ele procura e não ter que acessar várias abas, páginas ou até mesmo portais distintos para conseguir um conjunto de informações isoladas que não se conectam, dificultando a identificação da origem dos recursos, o objetivo do gasto, quem são os responsáveis pela execução e se o resultado esperado foi atingido.
92.	Por fim, considerando a participação de voluntários, por meio Observatório Social do Brasil entende-se que o TCU deve, a título de reconhecimento pelos serviços prestados, emitir certificados de participação aos voluntários que participaram da Força Tarefa Cidadã.
93.	Por essa razão, será proposto encaminhamento ao gabinete do Ministro-Relator para que leve a julgamento as medidas iniciais realizadas no presente processo.
VII.	Proposta de Encaminhamento	
94.	Diante do exposto, propõe-se encaminhar os autos ao Gabinete do Ministro Relator para adoção das seguintes medidas:
a)	Inclusão, no rol de Unidades Jurisdicionadas desse Acompanhamento, dos Ministérios da Saúde (Fundação Nacional de Saúde); do Desenvolvimento Regional, da Secretaria Especial do Esporte do Ministério da Cidadania (Antigo Ministério dos Esportes); do Turismo; do Meio Ambiente; da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, bem como dos Ministérios da Economia e da Controladoria-Geral da União, em função da competência legislativa sobre a Portaria Interministerial 424/2016 alterada pela Portaria Interministerial ME/CGU 414/2020 tendo em vista o disposto no art. 18 do Decreto 6.170/2007;
b)	Aprovação da amostra de contratos financiados com recursos federais a serem fiscalizados em seus aspectos de transparência a partir das avaliações da Força Tarefa Cidadã e devidamente validadas pelo TCU, nos termos dos produtos esperados da Matriz de Planejamento aprovada (peças 4/7) e do art. 40 da Portaria Interministerial 424/2016; 
c)	Autorização de ações de controle necessárias à fiscalização da amostra em seus aspectos de transparência, tais como diligências aos Municípios escolhidos e respectivos repassadores de recursos federais; 
d)	Autorizar que a Selog possa, juntamente com o Instituto Serzedello Corrêa (ISC), emitir certificados de participação aos cidadãos voluntários que obtiverem aproveitamento satisfatório na realização das avaliações da FTC, nos moldes do inciso III, §2º, cláusula terceira do Apêndice IX da Portaria TCU 345/2018.”
	É o relatório.

VOTO

Em exame, fiscalização do tipo acompanhamento, realizada no período de 26/8/2021 a 7/7/2022, com vistas a avaliar ações de transparência e cumprimento de aspectos legais a ela relacionados no âmbito dos municípios. Tal ação é orquestrada por meio da Força Tarefa Cidadã, ação colaborativa entre as Redes de Controle da Gestão Pública, a sociedade civil organizada e os gestores públicos municipais.
2.	Discute-se, nesta ocasião, os resultados da Fase 2 do projeto, a qual fora definida em conjunto pelos órgãos e entidades que conduziram a ação: Tribunal de Contas da União (TCU), Controladoria-Geral da União (CGU), Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul (TCE/RS) e Observatório Social do Brasil (OSB). Nesta Corte de Contas, os trabalhos foram conduzidos pela Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas (Selog) e pela Secretaria do TCU em Santa Catariana (SEC-SC).
3.	Esta etapa contou com a participação de 150 voluntários e resultou na avaliação de 2.376 municípios, representando a totalidade das cidades dos Estados de Santa Catarina, Paraná, Tocantins, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Mato Grosso do Sul, Acre e Rio Grande do Sul.
II – DO CONTROLE SOCIAL DA TRANSPARÊNCIA PÚBLICA
4.	A fiscalização de portais de transparência é um tema que já vem sendo enfrentado há algum tempo pelo Tribunal de Contas da União em diferentes segmentos da administração pública. 
5.	As primeiras ações de caráter mais sistêmico tiveram origem na participação do Tribunal na ação nº 4 da Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro (Enccla), em 2015, quando o TCU colaborou na elaboração do questionário que seria aplicado pelas unidades do Ministério Público Federal na avaliação dos municípios de todo o país, em 2015, gerando um ranking nacional de transparência. Ainda no âmbito da Enccla, o Tribunal realizou avaliação dos portais dos tribunais de contas estaduais e do próprio TCU.
6.	Em 2018, duas avaliações mais amplas foram apreciadas, ambas sob relatoria do Ministro Augusto Nardes. A primeira, Acórdão 1.832/2018-TCU-Plenário, julgou os resultados de ampla fiscalização iniciada em 2016 nos portais de transparência de 135 organizações federais, incluindo os Poderes Judiciário, Legislativo e, especialmente, os sites oficiais de empresas estatais. A segunda, Acórdão 1.855/2018-TCU-Plenário, por sua vez, aprofundou o exame avaliando a disponibilização do inteiro teor de contratos e aditivos nos portais de transparência de órgãos e entidades do Poder Executivo. 
7.	Outro marco notável da atuação do controle externo decorreu, ainda em 2018, da aprovação do FiscTransparência, por meio do Acórdão 2.512/2018-TCU-Plenário de relatoria do Ministro-Substituto Augusto Sherman. Tratava-se do primeiro relatório sistêmico sobre o tema que, para tanto, analisou 45 acórdãos sobre problemas afetos à transparência. O relatório apresentou amplo diagnóstico sob dois prismas: a transparência das contas públicas, aí incluídas as operações de crédito, execução orçamentária, renúncias tributárias, convênios, entre outros; e a transparência das organizações públicas, incluídas as estatais, as instituições de ensino, os conselhos de fiscalização profissional, programa de reforma agrária e as operações no BNDES.
8.	No ano de 2020, foi realizado um segundo ciclo avaliativo dos portais fiscalizados em 2016, por meio de acompanhamento realizado sob relatoria do Ministro Aroldo Cedraz, que resultou no Acórdão 798/2020-TCU-Plenário.
9.	Já neste ano, sob relatoria do Ministro Benjamin Zymler, esta Corte prolatou o Acórdão 878/2022, que apreciou auditoria operacional realizada também com o objetivo de avaliar portais eletrônicos. Nessa ocasião, foram avaliados, em especial, os portais do TCU, da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.
10.	Como se vê, esta Corte já apresenta considerável histórico de atuação formal no âmbito da transparência pública. Ainda assim, há grandes desafios a serem enfrentados pelos órgãos formais de controle para atuação nessa área, especialmente quando se observa expressiva carência de transparência ativa em âmbito municipal, o espectro da administração pública que está mais próximo e mais presente na vida diária do cidadão. A falta de sustentabilidade nas ações de controle realizadas sobre entes estaduais e, especialmente, sobre os municipais, em função de sua grande dispersão geográfica, constitui desafio relevante sobre o qual devem se debruçar as instâncias fiscalizatórias.
11.	Em consonância com o cenário internacional de incentivo ao exercício de controle social com o objetivo de fortalecer a democracia e de prevenir a contínua queda de confiança nas instituições, o TCU vem atuando de forma a promover a participação real e efetiva dos cidadãos nas tarefas de auditoria e fiscalização.
12.	Nesse sentido, mais recentemente, o Tribunal publicou a Portaria 345/2018 que aprovou o roteiro “O TCU e o Controle Social”, que estabelece as diretrizes gerais para interações com o controle social, subsidiando parcerias com a sociedade para controle da administração. 
13.	Como consequência desse cenário é que foi instituída, em 2021, a Força Tarefa Cidadã para atuação na temática de transparência em três fases: Fase 1 - Preparação e Engajamento (1º/3/2021 a 25/8/2021); Fase 2 – Avaliação da transparência pública (26/8/2021 a 7/7/2022); e Fase 3 – Ações de Controle Formal.
14.	Nesta toada, examinam-se a partir de agora os resultados trazidos à baila por ocasião do cumprimento da Fase 2 da referida ação, que foi realizada em municípios dos estados cujas redes de controle demonstraram interesse em participar do projeto nesse momento.
III – DA AVALIAÇÃO E DOS RESULTADOS
15.	O escopo da fiscalização envolveu aspectos de transparência ativa e passiva. Quanto à transparência ativa, a estratégia contemplou duas etapas: a primeira para verificação de aspectos gerais e a segunda para análise de informações específicas de contratos selecionados. Já com relação à transparência passiva, os principais aspectos de avaliação se deram sobre as formas de realização dos pedidos de acesso à informação e a efetividade no seu atendimento pelas prefeituras. 
16.	Quanto aos aspectos gerais de transparência ativa, era possível atingir o total de seis pontos para o caso de atendimento integral de todos os itens avaliados. Observou-se, como resultado, que 64% dos municípios alcançaram o maior quadrante de atendimento.

17.	Embora o panorama geral possa parecer positivo, há ainda elevado contingente de municípios que não atinge sequer os níveis mínimos de transparência. Ademais, 66% das cidades avaliadas não possuíam uma ferramenta adequada para promover a divulgação de informações, sendo que muitos portais não oferecem informações de licitações ou contratos, apenas divulgando notícias já veiculadas na imprensa sobre a municipalidade.
18.	Com relação à segunda etapa do trabalho, que teve por escopo avaliar a divulgação dos detalhes de uma contratação de obra pública e de dispensa de licitação na área de saúde selecionadas, a situação revelou-se mais precária. Desse exame participaram apenas 236 cidades que possuem mais de 50 mil habitantes. Na média, 74% dos municípios encontram-se nos dois piores quadrantes, ou seja, com menos da metade da pontuação possível. 

19.	Tal situação se repete quanto aos aspectos específicos da divulgação de informações sobre atos de dispensa de licitação na área de saúde, em que também 74% dos municípios ficaram posicionados nos dois piores quadrantes.

20.	Em outras palavras, na média geral, mais da metade dos municípios avaliados não disponibilizam documentos ou informações específicas sobre suas obras públicas e/ou dispensa de licitações em saúde. Trata-se de impossibilidade da consulta de informações básicas, como valores, períodos de execução, empresas contratadas, objeto, empenhos e pagamentos realizados. Não há dúvida de que a não disponibilização dessas informações obstaculiza, e muito, o efetivo acompanhamento da atuação estatal por parte da sociedade. Frise-se, por oportuno, que aqui estamos tratando de cidades com maior população e, portanto, com mais condições e estrutura para tanto.
21.	No que diz respeito à transparência passiva, foram avaliadas 236 cidades dos oito estados participantes, contemplando todos os municípios com mais de 50 mil habitantes. Nessa avaliação, chama a atenção que, mesmo quando demandados, quase metade (46%) dos municípios não atenderam ao que foi solicitado, sendo que Rio de Janeiro (60%) e no Rio Grande do Sul (54%) mais da metade das solicitações não foram atendidas.

22.	De acordo com o relatório técnico, reconhece-se que, embora existam diversas iniciativas para promoção da transparência pública, ela ainda está em caráter incipiente, requerendo, portanto, agenda prioritária e específica para adoção de medidas de controle estruturante e que fomentem a melhoria do quadro observado.
IV – DAS AÇÕES DE CONTROLE
23.	A terceira fase dessa ação conjunta prevê a autuação de ações de controle formais a partir das informações coligidas nas fases precedentes. O escopo dos trabalhos a serem realizados é determinado por meio de matriz de planejamento que estruturou a realização de avaliação em quatro estágios: 
I  - definição de amostra dos municípios, adotando-se como diretrizes para seleção que: os municípios tenham recebido recursos federais; que tenham contratos vigentes; e que tenham sido avaliados quanto à transparência. Ainda, com relação aos estados, faz-se necessário que cada ente tenha pelo menos dois municípios incluídos na avaliação, um de pequeno e outro de grande porte; 
II - seleção de contratos e verificação de aderência aos normativos adotados; solicitação de manifestação dos entes municipais; análise das justificativas; caso as justificativas não sejam consideradas suficientes, propositura de representações para avaliar-se o cumprimento de requisitos mínimos de transparência; acompanhamento de planos de ação e/ou responsabilização de agentes públicos;
III – levantamento de critérios de repasse e de acompanhamento realizados pelos órgãos repassadores de recursos públicos com competência para expedir recomendações e orientações quanto a requisitos mínimos de transparência na gestão do repasse de recursos federais a municípios; e
IV – adoção de medidas para que os órgãos repassadores de recursos adotem providências e procedimentos estruturantes visando induzir a efetividade da transparência ativa e passiva em relação a contratações financiadas com recursos federais.
24.	Uma vez aplicados os precitados critérios, foi constituída amostra de 22 municípios de oito estados, totalizando repasses de aproximadamente R$ 168 milhões. Os municípios e contratos selecionados constam de tabela constante do Relatório que integra esta decisão.
25.	Para que seja possível a avaliação planejada para esses contratos, considerando que o presente trabalho se iniciou tendo como unidade jurisdicionada apenas o Ministério da Saúde, nesta ocasião a unidade técnica requer a inclusão no rol de unidades fiscalizadas dos demais órgãos repassadores dos recursos, os quais estão associados aos contratos constantes da amostra constituída. Requer, ainda, a inclusão do Ministério da Economia e da Controladoria-Geral da União, tendo em vista seu papel na gestão e regulação dos instrumentos de repasse, consoante o disposto no art. 18 do Decreto 6.170/2007.
26.	A esse respeito, destaco, por oportuno, que as próximas etapas envolverão diligências aos municípios selecionados e respectivos órgãos repassadores, de forma a viabilizar a obtenção de informações quanto à transparência, assim como dos instrumentos de supervisão e controle exercido pelos órgãos que disponibilizam os recursos federais.
V – CONSIDERAÇÕES FINAIS
27.	A presente fiscalização buscou avaliar o cenário da transparência pública no âmbito municipal, identificando potenciais ofensas ao ordenamento jurídico. A continuidade do presente trabalho irá agora contribuir para que seja possível apurar, caso a caso, a situação em seus pormenores e avaliar eventuais causas dos descumprimentos legais observados. Com isso, almeja-se promover o aprimoramento da transparência sobre a gestão de recursos públicos federais repassados e, por conseguinte, estimular maior transparência na esfera de gestão pública mais próxima do cidadão – os municípios.
28.	Ainda, manifesto minha anuência à proposta da unidade técnica de autorizar a emissão de certificado em favor dos cidadãos voluntários que participaram das avaliações de forma satisfatória. Trata-se de reconhecimento justo e merecido por sua honrosa participação na tarefa de fiscalização das instâncias administrativas.
29.	Para finalizar, quero louvar a iniciativa conduzida por meio da Força Tarefa Cidadã. A realização da presente fiscalização mostra que a aproximação entre a sociedade e os organismos do Estado não somente é possível, como absolutamente desejável, permitindo que o controle sobre os escassos recursos públicos seja feito de forma mais ampla e sob o escrutínio ativo de representantes da sociedade.
	Com essas considerações, voto para que seja adotada a minuta de acórdão que ora trago à apreciação deste colegiado.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 14 de setembro de 2022.

Ministro VITAL DO RÊGO 
Relator

ACÓRDÃO Nº 2050/2022 – TCU – Plenário

1. Processo TC 042.989/2021-3. 
2. Grupo I – Classe de Assunto:  V – Acompanhamento.
3. Interessados/Responsáveis: não há.
4. Órgãos/Entidades: Distrito Sanitário Especial Indígena Tapajós; Fundação Nacional de Saúde; Prefeituras Municipais.
5. Relator: Ministro Vital do Rêgo.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas (Selog).
8. Representação legal: não há.
i
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de acompanhamento para avaliar e propor ações para melhoria de transparência nos municípios e implementar estratégia de atuação de controle do TCU no sentido de coibir e corrigir práticas em desacordo com a transparência pública em entes das esferas estadual e municipal quando da gestão de recursos federais;
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. aprovar a amostra de contratos financiados com recursos federais a serem fiscalizados em seus aspectos de transparência a partir das avaliações realizadas pela Força Tarefa Cidadã e posteriormente validada pela equipe de fiscalização, nos termos da matriz de planejamento anteriormente aprovada e de acordo com o disposto no art. 40 da Portaria Interministerial 424/2016; 
9.2. autorizar a realização de ações de controle necessárias à fiscalização da amostra em seus aspectos de transparência, tais como diligências aos municípios escolhidos e aos respectivos repassadores de recursos federais; 
9.3. autorizar a Selog, em articulação com o Instituto Serzedello Corrêa (ISC), a emitir certificados de participação aos cidadãos voluntários que obtiverem aproveitamento satisfatório na realização das avaliações da Força Tarefa Cidadã, nos moldes do inciso III, §2º, cláusula terceira do Apêndice IX da Portaria TCU 345/2018;
9.4.  autorizar a inclusão, no rol de Unidades Jurisdicionadas desse Acompanhamento, dos Ministérios da Saúde (Fundação Nacional de Saúde); do Desenvolvimento Regional, da Secretaria Especial do Esporte do Ministério da Cidadania; do Turismo; do Meio Ambiente; da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, bem como dos Ministérios da Economia e da Controladoria-Geral da União, em função da competência legislativa sobre a Portaria Interministerial 424/2016 alterada pela Portaria Interministerial ME/CGU 414/2020 tendo em vista o disposto no art. 18 do Decreto 6.170/2007; 
9.5. restituir os autos à Selog para dar prosseguimento ao presente acompanhamento. 

10. Ata n° 35/2022 – Plenário.
11. Data da Sessão: 14/9/2022 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2050-35/22-P.

13. Especificação do quórum: 
13.1. Ministros presentes: Bruno Dantas (na Presidência), Augusto Nardes, Aroldo Cedraz, Vital do Rêgo (Relator), Jorge Oliveira e Antonio Anastasia.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Augusto Sherman Cavalcanti e Weder de Oliveira.

(Assinado Eletronicamente)
BRUNO DANTAS	(Assinado Eletronicamente)
VITAL DO RÊGO	
Vice-Presidente, no exercício da Presidência	Relator	

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)
CRISTINA MACHADO DA COSTA E SILVA
Procuradora-Geral