Telecomunicações: ainda falta muito para universalizar.


{mosimage}Falta demanda porque falta renda. Então, a demanda precisa ser subsidiada, por meio do Fust. Os recursos do fundo podem ser usados sem mudar a lei. O caminho proposto por Marcos Dantas, ex-secretário de planejamento do Ministério das Comunicações: alterar o conceito do STFC e criar a modalidade de comunicação multimeios.

Podemos dizer que o usufruto de um bem ou serviço está universalizado, na sociedade, quando quase 100% das residências e dos negócios dispõem realmente desse bem ou serviço. No Brasil, mais de 90% de nossas residências e praticamente qualquer estabelecimento de negócios, por menor que seja, estão conectados à rede de energia elétrica. Também quase 90% das residências possuem aparelho receptor de televisão e geladeira. Só mesmo os casebres muito miseráveis, em nosso país, não dispõem dessas facilidades da vida moderna. No entanto, cerca de 40% das residências não estão conectadas a algum serviço de telefonia, seja fixo ou celular. Metade das escolas públicas também não dispõem de linhas telefônicas. Se a radiodifusão, via televisão, está praticamente universalizada, o mesmo não podemos afirmar das telecomunicações. Oito anos depois da privatização da Telebrás, ainda não concluímos o processo de universalização da telefonia e demais serviços básicos relacionados às telecomunicações.

Não que falte oferta. A nossa atual infra-estrutura de telefonia fixa permite que qualquer pessoa possa dispor de uma linha algumas horas depois de a solicitar, em qualquer pequena ou grande localidade urbana brasileira. Mas falta demanda. Desde 2001, a expansão da telefonia fixa estancou na faixa de 25 milhões de residên­cias atendidas, sendo de quase 50 milhões o número de domicílios existentes no Brasil. Apesar desse déficit de atendimento, o número total de linhas instaladas caiu, entre 2004 e 2005, de 53,3 milhões para 52,3 milhões. A ociosidade do sistema é elevada, sobretudo no Norte e Nordeste, regiões onde chega a mais de 40%, segundo dados do Atlas Brasileiro de Telecomunicações 2006, da Glasberg Comunicação. A teledensidade nacional oscila em torno de 29% desde 2002, tendo declinado ligeiramente em 2005. Quando, aliás, esse indicador é melhor detalhado e analisado, revela, mais uma vez, os efeitos das desigualdades de renda. Apenas 40 municípios brasileiros exibem teledensidade superior a 50%. Na outra ponta, em mais de mil municípios, a densidade telefônica não vai além de 1, 2 ou 3%, e em outros 1,5 mil, suas teledensidades estão abaixo de 10%. Mesmo nas grandes e mais ricas cidades, de mais alta teledensidade, se forem feitos levantamentos distinguindo os seus bairros de classe média dos seus bairros pobres e periféricos, vai se constatar a mesma discrepância: taxas maiores nos bairros de renda mais elevada, taxas bem menores nos demais.

Também a telefonia celular obteve espetacular crescimento no Brasil. Mas esta expansão, por paradoxal que pareça, resultou, também, da má distribuição de renda e causa sérias distorções nos negócios e no mercado. É que a expansão se apoiou, sobretudo, na oferta do serviço pré-pago. As camadas sociais de baixa renda perceberam este serviço como um meio de recepção de chamadas, muito útil para a realização de pequenos serviços autônomos, mas não de emissão. Elas utilizam preferencialmente os seus aparelhos para receber chamadas, evitando fazer chamadas. Assim, consomem o mínimo possível dos crédito de cartão (a mais de R$ 1,00 por minuto), gerando baixas receitas para as operadoras.

Resulta que uma operadora consegue faturar entre R$ 70,00 a R$ 90,00 por cada linha pós-paga, contra apenas R$ 15,00 a R$ 20,00 por cada linha pré-paga. Como mais de 80% da base de assinantes utiliza o pré-pago, as operadoras só conseguem apresentar resultados positivos graças às enormes receitas que obtêm do tráfego inter-redes em mais uma pouca discutida distorção de um modelo de privatização que não considerou as desigualdades sociais do país.

Não sendo um serviço fornecido em regime público, isto é, obrigado a cumprir metas de universalização e fazer-se presente em todo o território nacional, a telefonia celular não chega a 2.603 municípios, onde vivem 21,6 milhões de brasileiros (dados de 2005, extraídos do Atlas já citado). Outros 576 municípios são atendidos por apenas uma única operadora. Na outra ponta, de quatro a cinco empresas operam em 930 municípios que concentram 51% do consumo potencial nacional. Acrescente-se que a telefonia celular, mesmo na maioria dos municípios onde está presente, não cobre uma área que vá muito além do principal núcleo urbano, exceto em regiões mais densamente povoadas ou de muito movimento interurbano, a exemplo do eixo Rio-São Paulo. A telefonia fixa, ao contrário, através de “orelhões” instalados em qualquer lugarejo, e das linhas telefônicas em restaurantes de beira de estrada, postos de gasolina, etc., acaba fazendo-se presente em boa parte dos interstícios urbanos.

Falta demanda porque falta renda

A acelerada expansão da rede telefônica brasileira – fixa e celular – nos anos que se seguiram imediatamente à privatização da Telebrás esbarrou em nossas conhecidas mazelas sociais, marcadas pela concentração vertical e horizontal da renda. Falta demanda porque falta renda. Falta renda não devido a algum fator circunstancial que poderia ser superado por algum mais acelerado crescimento do PIB (embora, claro, pudesse vir a ser minorada), mas devido a uma estruturalmente desigual distribuição da renda em nosso país. O mercado consumidor efetivo se concentra em cerca de 350 municípios brasileiros. Não por acaso, neles se concentram também os investimentos em infra-estruturas ou plataformas paralelas e, daí, alguma oferta diversificada e competitiva de serviços. Nos demais municípios, as redes e serviços permanecem sob controle quase-monopolista das empresas herdeiras do antigo Sistema Telebrás, e assim permanecerão já que não são atrativos a investimentos concorrentes.
Ora, na medida em que a infra-estrutura de telecomunicações será essencial a qualquer programa de infoinclusão – ou transformação sócio-cultural por meio do acesso das populações de baixa renda às novas tecnologias de informação e comunicação (TICs) –, perceber essa desigualdade e discutir suas possíveis causas poderá ser importante para a formulação de políticas públicas pertinentes, além de contribuir para uma melhor compreensão dos reais resultados, inclusive econômicos, do processo.
 

Regime público e regime privado
 
A Lei Geral de Telecomunicações (Lei 9.472/97) diferenciou os serviços prestados em regime público dos prestados em regime privado. Mas para todos os efeitos práticos, o único serviço prestado que vem sendo prestado em regime público é o Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC). Todos os demais serviços, inclusive a telefonia celular, encontram-se no regime privado.

As operadoras concessionárias estão sempre se queixando das dificuldades de manterem o chamado “equilíbrio econômico-financeiro” necessário, por um lado, ao atendimento de suas obrigações e, por outro, à remuneração de seus acionistas. Seus concorrentes em regime privado não enfrentam tais problemas. Simplesmente não atendem às regiões nada lucrativas….

Conforme um levantamento feito pela Anatel em mais de 200 milhões de registros de chamadas, 55% dos assinantes não consomem, em média, mais de 100 pulsos mensais, isto é: utilizam as suas linhas no limite da franquia de 100 pulsos coberta pela assinatura básica. Na região da Telefônica, 51% das chamadas não duram mais do que 4 minutos (equivalente a 1 ou 2 pulsos) e 31%, até 30 segundos (equivalente a 1 pulso). Na região da Brasil Telecom, 57,5% das chamadas não duram mais do que quatro minutos e, na da Telemar, 52,3%. Ou seja, conforme confirmam outros levantamentos, os assinantes de renda baixa gastam, em média, cerca de R$ 40,00 por mês com conta telefônica, enquanto que os de renda alta gastam mais de R$ 100,00. Aqueles R$ 40,00 indicam o limite da renda disponível de uma família relativamente pobre para usufruir do serviço telefônico. Já os que não podem retirar sequer este valor de sua renda mensal, estão excluídos do sistema.

Pode-se, no entanto, argumentar que, dada a baixa renda média da população brasileira, o custo do serviço está muito elevado. De fato, as co­cessionárias vêm se aproveitando da flexibilidade que lhes é facultada de praticarem variações de até 9%, para mais ou para menos, nos valores de reajustes autorizados pela Anatel, para sustentarem o difícil equilíbrio econômico-financeiro de seus balanços. Já que a maior parte da base de assinantes não consome mais do que a franquia de pulsos, sendo a assinatura essencial para a manutenção da infra-estrutura, as concessionárias forçaram os reajustes desse ítem para os seus limites superiores máximos, chegando a acumular, desde 1999, quase 15% acima do que já lhes seria permitido reajustar apenas com base no IGP-DI. No reajuste do pulso, ao contrário, mostraram-se generosas e, no mesmo período, acumularam, em média, 22% abaixo do que poderiam reajustar.

Evidentemente, os usuários de classe média, sobretudo os atendidos pela espanhola Telefônica, mobilizados por entidades paulistas de defesa dos consumidores, têm razão de se sentirem extorquidos. Contra eles, as concessionárias, principalmente as nacionais Brasil Telecom e Telemar, argumentam que sustentam milhões de linhas deficitárias por todo o país afora. Ambas as partes não deixam de ter razão. O que se discute é a justa remuneração para os serviços universais, na medida em que se defrontam com uma situação de desequilíbrio estrutural que estaria a demandar políticas públicas criteriosas com vistas a uma correta solução do problema.

É necessário admitir que a disseminação da telefonia fixa parece ter chegado aos seus limites de mercado, isto é, ao limite ditado pela renda marginal do consumidor. Assim como também não é aceitável que o usuário do celular quase que apenas desfrute de uma metade das possibilidades do serviço, renunciando à outra que lhe daria ainda mais poder de se posicionar no mercado ou nas suas relações sociais. Estes são problemas que a competição, interessada apenas nas oportunidades de mercado, não consegue resolver. Para enfrentá-los, será necessário sustentar o conceito de regime público na modelagem normativa das nossas telecomunicações. É devido a este conceito – e suas normas –  que todos os municípios brasileiros e milhares de pequenos povoados são atendidos por uma rede telefônica fixa. Mas isto não basta. A pobreza só é atendida se subsidiada – explicita ou implicitamente.

Se o nosso problema ainda é o de universalizar a infra-estrutura de acesso numa sociedade marcada pela desigualdade de renda, e se o mercado não resolve este problema, trata-se de buscar uma alternativa de subsídio para os custos da universalização. Ou seja, quando as famílias não têm renda para custear minimamente um serviço, este custeio lhes deve ser assegurado por alguma política pública de transferência (direta ou indireta) de renda. Afortunadamente, no caso das telecomunicações, os recursos para isto já existem: trata-se do Fundo de Universalização das Telecomunicações, ou Fust, previsto na LGT e criado pela lei 9.998/2000. Alimentado por uma contribuição de 1% sobre o faturamento bruto de todas as empresas operadoras, tanto em regime público, quanto em regime privado, é religiosamente recolhido mês a mês mas, até hoje, ainda não foi aplicado em suas finalidades. O Fust já acumula, no Tesouro Nacional, um saldo de R$ 4,5 bilhões.

Fust: há solução
 
A LGT e a Lei do Fust estabelecem que o Fundo se destina a cobrir “parcela de custo exclusivamente atribuível ao cumprimento das obrigações de universalização, que não possa ser recuperada com a exploração eficiente do serviço” (Artº 1º da Lei do Fust, que repete Artº 81 da LGT). Nos termos da lei, fica claro que o Fust se destina a empresas que operam em regime público, únicas obrigadas, enquanto delegadas do Estado na implementação de políticas públicas, a arcar com os custos da universalização, ainda que todas as demais contribuam para ele. Neste sentido, pois, o Fust pode ser entendido como um mecanismo universal (não-focado) de política de rendas.

A Lei do Fust é complexa e contraditória. Deveria visar a universalização das telecomunicações – e ponto! Mas interesses políticos nela introduziram penduricalhos que a tornam de difícil aplicação. A Lei parece inibir o uso do Fust no subsídio direto da conta telefônica de famílias paupérrimas, no entanto admite que os recursos sejam utilizados no “atendimento a localidades com menos de cem habitantes” ou a “comunidades de baixo poder aquisitivo”. Por outro lado, determina a utilização do Fust no suprimento de “redes de alta velocidade” e “internet” às escolas públicas, bibliotecas e outros serviços públicos. E prevê, ainda, que o Fundo seja utilizado para equipar escolas e bibliotecas com computadores e seus periféricos. Problemas de interpretação legal provocaram ações na Justiça, inclusive da parte do PT e do PCdoB quando esses partidos estavam na oposição, e desde então discute-se, sem solução, um encaminhamento para o Fust.

Após quatro anos, o primeiro mandato do presidente Lula não conseguiu desenrolar o novelo. E não conseguiu por falta de decisão política. O primeiro ministro das Comunicações do governo Lula, o deputado Miro Teixeira (PDT-RJ), não necessitaria consultar o TCU para obter uma orientação que qualquer departamento jurídico qualificado lhe daria: a utilização do Fust no subsídio à banda larga só pode se dar através de serviço em regime público. E, reafirmado este princípio, faltou um centro pensante do governo para definir o projeto político subseqüente. Dada a permanente incapacidade de formulação política do Ministério das Comunicações, a burocracia da Anatel encaminhou uma solução que, aliás, já vinha sendo imaginada, por ela, desde o governo anterior: criar um serviço público de banda larga, denominado Serviço de Comunicação Digital (SCD). Neste novo serviço, o Fust seria utilizado para bancar a instalação da infra-estrutura de novas (e pequenas) empresas concessionárias. Deste modo, tornar-se-ia o mais barato dinheiro do mundo! A proposta não agradou, por diferentes motivos, aos diversos grupos de empresas interessadas, nem muito menos ao governo. Acabou caindo no esquecimento, na medida em que, no Ministério das Comunicações e na Anatel, nomes forem se sucedendo ao sopro dos ventos políticos.

O senso comum acredita que o contigenciamento do Fust deve-se à política de superávits fiscais perseguida pelo governo. Embora tal possa ser parcialmente verdadeiro, é fato que a utilização desses recursos tem esbarrado em problemas legais que levam muitos a advogarem mudanças na Lei 9.998/2000, ou mesmo na LGT, ou até a elaboração de uma nova lei. Pode-se imaginar o que seria, agora, o debate sobre uma nova lei, sabendo todos que existem mais de R$ 4,5 bilhões recolhidos no Tesouro para serem gastos em um programa de natureza social…

Lei do Fust não precisa ser alterada

Embora mal elaborada, a Lei do Fust não precisaria ser mexida para permitir a sua implementação. Em primeiro lugar, porque ela trata da universalização da telefonia fixa nas “comunidades de baixo poder aquisitivo”, escolas, bibliotecas, postos públicos de saúde, delegacias de polícia, instalações militares de fronteira etc. Para isto, bastaria tão somente a Anatel ter definido os critérios técnico-contábeis que permitiriam calcular e auditar “a parcela de custo exclusivamente atribuível ao cumprimento das obrigações de universalização de serviços de telecomunicações, que não possa ser recuperada com a exploração eficiente do serviço” (Artº 1º da Lei 9.998/2000). Por que, seis anos depois de sancionada a lei, isto ainda não foi feito é uma pergunta que bem o presidente Lula poderia fazer àqueles que achou de nomear para dirigir a Anatel, em seu primeiro mandato…

Em segundo lugar, a Lei prevê levar a banda larga a escolas, bibliotecas e instituições de saúde. Para isto será necessária a criação de uma nova modalidade de serviço em regime público. Como o conceito de modalidade pressupõe um serviço, ou bem criar-se-ia um novo serviço, ou bem criar-se-ia, no STFC, uma nova modalidade, visto que, hoje, o STFC é o único serviço prestado em regime público.

Embora sujeita a interpretações jurídicas, não está claro que o Executivo não possa criar um novo serviço em regime público. O artº 64 da LGT define que “comportarão prestação no regime público as modalidades de serviço de telecomunicações de interesse coletivo, cuja existência, universalização e continuidade a própria União comprometa-se a assegurar”, acrescentando, em parágrafo único, que “incluem-se neste caso, as diversas modalidades” do STFC. Resta saber se, em nome da União, pode agir apenas o Poder Executivo, ou necessariamente, neste caso, precisar-se-á ouvir antes o Congresso Nacional. É uma dúvida para a qual haverá advogados defendendo ambas as hipóteses, enquanto o tempo vai passando…

O STFC, com comunicação multimeios

No entanto, a LGT não define o que seja STFC. A definição técnica do STFC encontra-se no seu regulamento, recentemente reeditado, onde ele é definido, como um serviço de telecomunicações que se utiliza de “processos de telefonia”. Como “processos de telefonia”, o regulamento define, em seu artigo 3º, ítem XVIII, aqueles que utilizam técnica de transmissão “nos modos 3,1 kHz-voz ou 7 kHz-áudio ou até 64 kbit/s irrestrito, por meio de fio, radioeletricidade, meios ópticos ou qualquer outro processo eletromagnético”. Nada impede modificar-se esta definição, incoporando qualquer múltiplo de 64 kbits/s na definição de processos de telefonia. Uma mera mudança no regulamento, algo bem mais simples de se fazer do que votar nova lei, permitiria incorporar a banda larga ao STFC.

O problema real, não declarado, que se oculta por trás das polêmicas sobre o Fust, sem cuja solução preliminar (solução necessariamente política) não se resolverá nenhum outro, é o fato de todas as operadoras serem obrigadas a contribuir para ele, mas apenas as concessionárias em regime público poderem fazer uso dos recursos. Ora, o Fust é um instrumento de política de rendas. Quando todas as operadoras contribuem, significa dizer que todo usuário de serviços de comunicações, em especial as grandes empresas e famílias de mais alta renda, estão contribuindo para um fundo que deve subsidiar o acesso às comunicações pelos usuários de baixa renda. O canal dessa transferência só pode ser uma empresa comprometida com o regime público.

Enquanto são criados obstáculos à utilização do Fust, pretende-se forçar uma reforma legal após a qual também as prestadoras em regime privado teriam acesso a esse dinheiro, sem que sejam obrigadas a assumir as obrigações do regime público. Elas gostariam de rever o próprio conceito do Fundo, cuja razão de ser é o reembolso de déficits operacionais oriundos da universalização, não o financiamento a custo zero de novos investimentos, com recursos oriundos de uma taxa compulsória de natureza pública recolhida por todos os usuários de serviços de telecomunicações.

No seu segundo mandato, o presidente Lula poderia, logo de início, baixar um decreto, com base no Artº 18 da LGT, instituindo, no STFC, a modalidade de comunicações multimeios e determinando à Anatel, no âmbito de suas competências, providenciar as modificações necessárias no regulamento do Serviço. Assim, no Artº 3º, ítem XVIII, onde se lê “ou até 64 kbit/s irrestrito” mudar-se-ia para “ou n64 kbit/s irrestrito”. No Artº 6º, seria introduzido um quarto ítem incluindo a comunicação multimeios entre as modalidades do STFC. Circunstancialmente, algumas outras mudanças regulamentares seriam também necessárias.

Como é da norma e da praxe, o novo regulamento teria que ser submetido a consulta pública e demais trâmites mas, provavelmente, todo o processo de sua modificação estaria concluído após quatro a seis meses. Em seguida, a Anatel teria que publicar os PGO e PGMU da nova modalidade, não sem antes o governo ter coordenado um amplo debate político, envolvendo as forças interessadas, inclusive os movimentos sociais, visando construir uma política democrática, por um lado, e racionalmente sustentável, por outro, para a universalização da banda larga no Brasil. Tal poderia levar outros seis meses. No início de 2008, o presidente Lula estaria contando com quase R$ 5 bilhões a mais para implementar, até 2010, um programa de infra-estrutura de amplo alcance social e grande efeito multiplicador em diversos e importantes segmentos da economia brasileira.


*Marcos Dantas é professor do Departamento de Comunicação Social da PUC-Rio, foi Secretário de Planejamento do Ministério das Comunicações (2003), Secretário de Educação a Distância do MEC (2004-2005) e integrou o Conselho Consultivo da Anatel (2003-2006). E-mail: mdantas@inventhar.com.br

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