Infraestrutura e Insegurança Jurídica


A intervenção dos Estados e dos Municípios, que têm editado normas exageradamente restritivas, ameaça a expansão das redes de telecom e até mesmo as metas do PNBL. Já é chegada a hora de os tribunais superiores  enfrentarem a difícil questão sobre os limites da competência de Estados e Municípios para legislar e regular a infraestrutura.  …

A intervenção dos Estados e dos Municípios, que têm editado normas exageradamente restritivas, ameaça a expansão das redes de telecom e até mesmo as metas do PNBL. Já é chegada a hora de os tribunais superiores  enfrentarem a difícil questão sobre os limites da competência de Estados e Municípios para legislar e regular a infraestrutura.
 

No ano de 2010, o Brasil superou a marca de 200 milhões de celulares, segundo notícia publicada na edição de 20 de janeiro de 2010 do jornal Folha de S. Paulo e nos informativos da própria Agência Nacional de Telecomunicações — Anatel. Não há, no país, serviço que atenda tamanho número de usuários: serviços bancários, planos de saúde, cartões de crédito — nenhum deles alcança tantas pessoas. Mesmo serviços prestados pelo Governo (previdência social, saneamento básico, etc.) não chegam a tantos brasileiros se considerado cada serviço isoladamente.

Tão expressivas quanto os números astronômicos da telefonia móvel são as metas ambicionadas pelo Governo Federal no plano nacional de banda larga: 30 milhões de acessos fixos e 60 milhões de acessos móveis até 2014.

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Quem lê esses números fica com a impressão de que operadoras encontram um cenário favorável à expansão da sua infraestrutura, mas a realidade é outra devido à insegurança jurídica resultante da intervenção dos Estados e dos Municípios, que têm editado normas exageradamente restritivas, que obstam a regularização das redes e as submetem a litígios judiciais sem fim.

No pacto federativo previsto na Constituição Federal, foi atribuída à União a competência privativa para legislar sobre telecomunicações e radiodifusão (artigo 22, IV), opção do constituinte que se explica pelo fato de que a operação das redes de telecomunicações deve ser integrada em âmbito nacional e internacional, como, aliás, manda o artigo 146, II da Lei Geral de Telecomunicações. Não por outra razão coube à União a exclusividade na prestação do serviço, seja diretamente, seja por meio de autorização, concessão ou permissão, conforme previsão contida no artigo 21, XI da Constituição.

Mas redes de telecomunicações não estão apenas sujeitas às normas editadas pela União; também incidem sobre elas as normas instituídas pelos Municípios e pelos Estados. Os primeiros, respaldados na competência para promover adequado ordenamento territorial que lhes outorga o artigo 30, VIII da Constituição, editam normas impondo as mais variadas exigências para o licenciamento das estações de telecomunicações e das redes aéreas e subterrâneas. Os segundos, socorrendo-se da competência que exercem em conjunto com a União para legislar sobre meio ambiente e da competência residual que lhes atribui o artigo 25, §1º da Constituição, impõem também suas regras, muitas delas sem o mínimo fundamento técnico.

O resultado dessa babel normativa é trágico para o país. As normas estabelecidas pelos Municípios e pelos Estados são, em geral, mal feitas e costumam ignorar as características técnicas dos serviços. Não é raro que o cumprimento de uma norma municipal ou estadual implique o sacrifício das obrigações impostas pela Anatel, sobretudo dos compromissos de abrangência e as metas de qualidade de serviços previstos nos termos de autorização.

É o caso, por exemplo, da Lei Estadual nº 10.995/01, aprovada pela Assembléia Legislativa do Estado de São Paulo, que impõe às operadoras a obrigação de observar distanciamentos mínimos de quinze metros entre a base de sustentação da antena e os imóveis vizinhos, obrigação essa que vale, sem ressalvas, para todos os municípios do Estado de São Paulo. Para atender a essa determinação legal, uma estação móvel precisaria ser construída em terrenos com mais de 3600 metros quadrados (já que o ponto de emissão de radiação deve estar há mais de 30 metros da divisa dos imóveis vizinhos). Se essa lei fosse rigorosamente cumprida, as estações móveis seriam banidas das regiões densamente povoadas do Estado, como os municípios de Campinas, Guarulhos, Osasco, Santos e São Paulo, bem como dos centros urbanos em geral, onde sabidamente não há oferta de terrenos com a metragem mínima exigida pelo legislador estadual. Não é à toa que tramitam no Supremo Tribunal Federal duas ações diretas de inconstitucionalidade contra a Lei 10.995/01 (ADIs nº 2902 e 3110), ambas ainda não julgadas, apesar de relativamente antigas.

O mais grave é que a Câmara de Meio Ambiente do Tribunal de Justiça tem entendido que a Lei Estadual é constitucional e necessária, não obstante o tema já seja disciplinado pela Lei Federal nº 11.934/09. Os julgados têm sido amparados na tese de que “a questão é de ordem pública. Afinal, o que está em jogo é a própria possibilidade de sobrevivência da humanidade. A matéria em relação à radiação produzida pela ERB não se encontra pacificada no meio científico. Por isso mesmo é que o legislador, e, agora, o Poder Judiciário, sem se substituir aos cientistas, mas em profunda sintonia com eles, entende por bem aplicar o princípio da precaução, o qual determina que, ainda que remota a potencialidade de danos à saúde ou ao meio ambiente, já se legitima a discussão judicial do tema, e, mais ainda, a vedação a certas práticas” (Ap. Cív. nº 0515489-74.2010.8.26.0000).

A prevalecer esse entendimento certamente todo o serviço móvel estará sob risco.

Muitos outros exemplos de exigências desproporcionais e exageradas podem ser mencionados. Em Piracicaba, a lei local (Lei Municipal nº 5.608/05) prevê distanciamento mínimo de cem metros da instalação para qualquer residência; em Campinas, a Lei Municipal nº 11.024/01 condiciona a instalação das estações à obtenção de autorização escrita de 60% dos proprietários dos imóveis situados num raio de 200 metros da obra; em São José do Rio Preto, a Lei Municipal nº 9.662/06 exige das operadoras uma contrapartida “consistente na construção de um equipamento social a ser definido pelo Poder Público Municipal, ou numa ferramenta de sistema” (art. 32, caput). Tais regras são de difícil, se não impossível, cumprimento, e acabam obrigando as operadoras a fazer uma escolha de Sofia entre obedecer ao regramento local ou atender as metas de qualidade e abrangência dos serviços definidas pela União.

O Governo Federal não ficou silente diante desse caos normativo. Foi aprovada em 2009 a Lei Federal nº 11.934, que trata da emissão de radiação e visa colocar um ponto final na questão. Mas não é isso que vem ocorrendo em âmbito local. Nem é preciso registrar que as ações judiciais se proliferam.

A situação não é menos dramática para os cabos aéreos e subterrâneos implantados ao longo das vias públicas municipais. Muitos Municípios promulgaram leis ou editaram decretos estabelecendo preços ou contribuições pecuniárias que as operadoras deveriam pagar a eles em contrapartida ao uso do espaço público, uma espécie de aluguel fixado unilateralmente pelo poder público local. Essas exigências financeiras, que recebem os mais diversos nomes (contrapartida, exigência pecuniária, preço, taxa de uso, prestação ou contribuição pecuniária), constituem ônus pesadíssimos, com força para inibir a expansão das redes de telecomunicações, em contrariedade à determinação contida no artigo 2º, II da Lei Geral de Telecomunicações. Deve-se registrar que o Superior Tribunal de Justiça acena com jurisprudência contrária a esse tipo de cobrança, mas o plenário do Supremo Tribunal Federal não se manifestou ainda sobre o tema.

Além disso, as leis municipais costumam submeter as redes de telecomunicações a regime de precariedade, negando-lhes a segurança jurídica. Dessa forma, as redes ficam sujeitas aos caprichos do administrador local, uma vez que a lei lhe dá o poder de exigir sua remoção a qualquer tempo, sem que às operadoras assista o direito de receber a correspondente indenização. Deve-se lembrar que a remoção compulsória da rede não prejudica apenas a operadora, mas também os clientes que são servidos pela rede removida.

Essa situação, que se arrasta desde a abertura do mercado das telecomunicações para a iniciativa privada, conduz ao desperdício de recursos escassos, assoberba o Poder Judiciário com litígios desnecessários, estimula conflitos contraproducentes e alimenta a cultura do desapreço pela lei e pelas instituições.

Será que os cidadãos têm ciência do que está ocorrendo? Será que estão dispostos a viver sem os celulares ou pagar bem mais caro pela banda larga caso prosperem as cobranças? O Governo Federal tem conhecimento de que todo o projeto de banda larga está ameaçado se considerar a banda larga móvel e fixa?

Já é chegada a hora de os tribunais superiores — Superior Tribunal de Justiça e, sobretudo, Supremo Tribunal Federal — enfrentar a difícil questão sobre os limites da competência dos Estados e dos Municípios para legislar e regular a infraestrutura usada na prestação de um serviço que, segundo a Constituição, é de exclusiva responsabilidade da União Federal. E, quando o fizerem, espera-se que profiram decisões livres da carga ideológica que tanto contamina as discussões sobre meio ambiente, dando-lhes, ao contrário, um tratamento pragmático e baseado na experiência internacional.

O silêncio do Poder Judiciário e a demora na prestação do serviço jurisdicional exercem efeitos deletérios gravíssimos na qualidade do serviço.

* Silvia R. Barbuy Melchior e Rafael Micheletti de Souza são sócios do escritório Melchior, Micheletti e Amendoeira Advogados, que atua no setor de infraestrutura e telecomunicações.

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