No último dia  23 de maio, a Anatel procedeu a uma mudança de grande importância na regulação da internet. Até aquela data, os usuários das concessionárias de telefonia fixa (STFC) no serviço de internet eram obrigados a adquirir não apenas os serviços das teles (no que chamaremos do mercado de infraestrutura de telecomunicações  internet – ITI) como também dos chamados “provedores de serviço de conexão a internet” (PSCI). Ou seja, o ordenamento regulatório impedia que o serviço de conexão à internet (SCI) fosse prestado pela própria empresa concessionária de STFC, que é quem opera a infraestrutura de telecomunicações, o que inclui a conexão física do usuário com a internet.

Qual seria a lógica desta separação? A ideia seria impedir a criação de um monopólio na prestação do SCI. Como a infraestrutura detida pelas concessionárias de telecomunicações é um insumo indispensável à prestação do SCI pelos PSCIs, se a elas fosse permitida a exploração direta deste serviço, seriam capazes de estender sua posição dominante do mercado de ITI para o mercado de SCI.

Apesar deste temor, a separação regulatória não era absoluta: o SCI não poderia ser prestado diretamente pela operadora titular da ITI, mas poderia ser prestado por sociedade pertencente ao grupo econômico do qual a concessionária fazia parte. No caso da Telefônica, por exemplo, o principal provedor associado é o Terra.

Ora, não é claro se haveria grande diferença para efeito de extensão do poder de mercado de ITI para SCI pela concessionária que esta preste o SCI diretamente (o que era proibido) ou por grupo econômico a ela pertencente (o que era permitido). No máximo, a separação contábil das atividades permitiria ao regulador identificar mais facilmente se a operadora de ITI estaria de alguma forma discriminando favoravelmente o seu próprio PSCI em detrimento dos outros. O incentivo a discriminar, no entanto, continuaria intacto.

A maior facilidade de regular duas associadas contabilmente separadas seria a explicação mais plausível para a política de o regulador impedir a atuação direta da concessionária no mercado de SCI, mas permitir que isto ocorra por meio de empresa associada.

 

Autenticadores

 

A importância de garantir um ambiente efetivamente concorrencial no mercado de SCI, no entanto, deve partir de uma premissa básica: o serviço serve para alguma coisa e efetivamente agrega valor ao usuário ou não. Tal premissa, no entanto, não se verifica no mundo da banda larga. Os PSCIs funcionam como meros autenticadores de usuários de banda larga, não efetuando a conexão do usuário à internet. Na verdade, mesmo para a função de autenticação, seria desnecessária a participação do PSCI, pois a própria concessionária desempenharia tal função. Seria inclusive impossível que os clientes de banda larga fossem capazes de dar plenamente conta deste recado. Enquanto um PSCI tem usualmente link de 2 Mbps a 4 Mbps, um só usuário de banda larga podia trafegar a uma velocidade de 768 kbps. Isto implica que dois ou três clientes já seriam suficientes para saturar um provedor médio.

 

Em síntese, haveria uma duplicação das funções de autenticação entre a concessionária detentora da ITI e o PSCI, além de uma maior eficiência relativa do primeiro no cumprimento desta função. O PSCI simplesmente constituiria um agente intermediário desnecessário na cadeia produtiva da internet. Não à toa apenas nos contratos com as concessionárias de telefonia, Telefônica e Oi/BrT, havia a obrigação de o usuário contratar também um PSCI. No caso das operadoras autorizadas como NET e GVT não havia tal exigência.

Para o usuário seria tão somente mais uma conta a pagar, além daquela paga ao ITI, sem uma contrapartida de melhor serviço. Pior, havendo problemas de conexão a internet, o usuário fica sempre sem saber onde esta o problema: na concessionária de ITI ou no PSCI (ainda que associado a ITI). Em alguns casos o ITI e o PSCI ficavam passando a batata quente do usuário com problemas de conexão de um para o outro. Simplesmente, o usuário não consegue saber quem responsabilizar em caso de problemas!!!

O que os PSCIs podem realmente agregar de valor ao usuário são os chamados Serviços de Valor Agregado (SVAs), como conteúdo de notícias, jogos, e-mail, firewall, etc.. O ponto importante é: será que eliminando a obrigatoriedade de contratação dos PSCIs, a provisão dos SVAs ficaria comprometida? A resposta é negativa. Não há necessidade de ser um PSCI para prover os SVAs, pois estes são serviços completamente independentes. O provedor de SVA não precisa nem ter qualquer relação contratual ou de pagamento com as operadoras detentoras da ITI. Em qualquer ponto da rede que os ofertantes de SVA estiverem, eles conseguem ofertar os mesmos serviços com a mesma qualidade, muitas vezes de graça. O princípio da neutralidade de rede garante que o detentor da rede física não conseguirá realizar discriminação para a provisão destes SVAs (1) . Sendo assim, justamente naquilo que importa da perspectiva do consumidor, os SVAs, não há capacidade de exclusão de competidores pelo dono da rede física. Assim, não há e nunca houve qualquer razão para a Anatel ter mantido esta regra no mundo banda larga.

 

Representação no Cade

 

Em 2008, a Abranet (Associação Brasileira dos PSCIs) entrou com representação no Cade contra a Telesp que estava relacionada ao tema(2). Havia duas acusações relevantes. Primeiro, o Ministério Publico do Estado de São Paulo (MPSP) havia questionado a dita obrigação de se contratarem PSCIs, precisamente pelos motivos acima expostos, tendo conseguido decisão judicial favorável em ação civil pública neste sentido. Com base nisso, a Telesp lançou um plano de serviço em que não havia necessidade de contratação dos PSCIs. A demanda a este plano sem PSCIs foi tão significativa, dada a desoneração da conta do PSCI para o usuário, que atingiu 1 milhão e 100 mil usuários em meses. O problema e que esta decisão acabou sendo revertida e os usuários deste plano sem PSCI tiveram que “ser migrados” para um plano com PSCI. A Telesp realizou tal “migração”, sem requerer qualquer procedimento do usuário, para um PSCI próprio, menos conhecido que o Terra, o A. Telecom. Este último não continha, contrariamente ao Terra, nenhum SVA. A Abranet entendeu que tal migração discriminava contra os outros provedores. 

Dado o exposto acima, o Cade entendeu que a migração para o próprio PSCI da Telesp não seria um problema concorrencial, mas apenas uma forma de a concessionária minimizar os danos da reversão da liminar para os consumidores que haviam decidido livremente por um plano sem PSCI. Considerando ainda que os procedimentos requeridos para cada usuário trocar de PSCI por conta própria podem ser muito complicados para o internauta com conhecimentos medianos, medidas que obrigassem a migração para algum outro PSCI, sem a comodidade da solução dada pela Telesp, teriam evidente impacto negativo sobre o bem estar. Seria medida (ainda que tópica) de burocratização desnecessária do acesso à rede com possível necessidade de recurso do usuário aos serviços nada agradáveis de call-center dos PSCIs. Dado ainda não se constatar qualquer utilidade para a atuação do PSCI, a não ser o cumprimento da regulamentação, ainda que tivesse havido discriminação contra os PSCI de terceiros naquela migração, esta seria totalmente imaterial para efeito de bem-estar.

Segundo, a Abranet questionava a chamada Política de Acesso Zero (PAZ) da TELESP, que consistia na não-cobrança pela operadora aos PSCIs, pelo acesso desses à rede física daquela, sob a condição de que os mesmos PSCIs não  cobrassem dos consumidores pelo SCI (3) .  A entidade apontava que a PAZ seria uma estratégia de a Telesp comprimir as margens de lucro dos PSCIs, inviabilizando-os em favor do PSCI da Telesp, o Terra. A conduta poderia realmente ter gerado este efeito pois, para cada Real poupado pelo PSCI em não pagamento do PSCI à Telesp, outro Real deixava de ser ganho porque o PSCI não cobraria do usuário para fazer jus ao benefício. Havendo quaisquer outros custos dos PSCIs, o SCI se tornaria naturalmente deficitário. Constituiria, portanto, uma típica estratégia de compressão de margens por parte da Telesp contra os PSCIs. Inclusive contra os próprios PSCI da Telesp. Estes últimos sobreviveriam simplesmente por serem associados a Telesp.

 

Dois pontos aqui são fundamentais. Em primeiro lugar, as receitas dos usuários derivadas do SCI não são as únicas dos PSCIs. Há as receitas de propaganda, o que deriva da característica de mercado de dois lados na internet. Em segundo lugar, a PAZ apenas exigia que o PSCI tivesse pelo menos um plano com SCI gratuito. Assim, o PSCI podia oferecer um plano gratuito só para SCI e fazer jus ao desconto ao mesmo tempo em que lançaria outros planos com SVAs pagos. Estes últimos seriam escolhidos pelos usuários em lugar do plano gratuito tão somente se o valor agregado dos SVAs fosse suficientemente elevado para os consumidores estarem dispostos a pagar mais. Ou seja, não há nada com mais sentido econômico: pacotes com mais valor para o usuário (os SVAs) terão um preço maior relativamente a pacotes com menor valor (só o SCI).

 

Este desenho da PAZ foi considerado eficiente pois eliminava um custo desnecessário, sem qualquer impacto sobre a qualidade do serviço. O usuário seria inequivocamente beneficiado. A PAZ era claramente uma politica que privilegiava o exercício de livre escolha pelo usuário e corrigia uma distorção regulatória que incidia apenas sobre um tipo de agente (as concessionárias). A crescente concorrência das autorizadas, especialmente na banda larga, indicam que tal política da Telesp tinha como meta fazer frente a esta competição mais acirrada.

Apesar de a agência de concorrência não ter competência para definir a politica regulatória, não é obrigada (e não deveria) defender a concorrência em mercados que são fruto de uma ineficiência do regulador e que comprometem o bem-estar do consumidor. Foi exatamente esta a posição do Cade, que considerou que a defesa da concorrência não pode ser considerado um fim em si próprio, mas um meio de incrementar bem-estar.

 

O Cade, ao final de 2008, no exercício da função de advogado da concorrência, também sugeriu a Anatel a revisão da regra de obrigação de contratação de PSCIs em função dos pontos expostos. Ainda que tarde, a ação recente da Anatel de revogação da regra constituiu avanço inequívoco.  

 

Caberia a Anatel agora fazer uma ampla campanha de divulgação da eliminação da regra de forma a evitar que o usuário que tem plano com PSCI, por simples falta de informação, continue assinando este serviço, ainda que não derive qualquer utilidade dele. Esta certamente representa uma das mais importantes funções do regulador: garantir que o usuário tenha informação suficiente para realizar escolhas o mais racionais possível. Em tendo sido a política anterior fruto de um equivoco do órgão regulador, esta obrigação de informar o usuário se torna ainda mais requerida.

1) O que não quer dizer que a neutralidade da rede não seja algo a ser revisto, o que seria tema de outro artigo

2) Fui relator da material daquele órgão

3) Na verdade, a Telesp entregava R$ 1 ao PSCI por cada usuário trazido a rede da operadora

* César Mattos é doutor em Economia, Consultor da Câmara dos Deputados e ex-conselheiro do Cade